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北京市“十一五”时期体制改革规划

日期:2008-08-04

序言
第一部分规划背景
一、良好基础
二、体制约束
三、全新要求
第二部分总体思路
一、总体思路与原则
二、改革目标
三、优先领域
第三部分改革任务
一、深化行政管理体制改革,进一步转变政府职能
(一)事业单位改革
(二)行业协会改革与发展
(三)投资体制改革
(四)建设公共财政体制
(五)提高行政效能
二、发展混合所有制经济,增强市场主体活力与竞争力
(一)国有资产监督管理体制和国有企业改革
(二)垄断行业改革
(三)非公有制经济发展
三、建设社会信用体系,进一步完善市场体系
(一)社会信用体系建设
(二)公用事业价格改革
(三)要素市场改革
四、推进公共服务领域改革,促进经济社会协调发展
(一)创新公共服务提供模式
(二)教育体制改革
(三)卫生体制改革
(四)其它社会领域的改革
五、加快农村改革,促进城乡协调发展
(一)完善农村集体土地管理制度
(二)农村集体经济产权制度改革
(三)农村其它各项改革
六、健全社会保障体系,促进社会和谐稳定
(一)农村社会养老保险制度改革
(二)新型农村合作医疗保险制度改革
(三)其它社会保障制度改革
第四部分实施保障
一、建立推进改革的协调机制
二、建立落实责任的监督机制
三、建立实施规划的考评机制
四、营造推动改革的良好氛围
序言
  从2006年到2010年的“十一五”时期,是北京市国民经济和社会发展重要的战略机遇期,是落实科学发展观、构建和谐社会的关键时期,是完善社会主义市场经济体制的攻坚阶段。本规划以邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观为指导,对北京市“十一五”时期体制改革的思路、原则、目标、任务、实施作了总体部署,是推进全市“十一五”时期体制改革的重要依据。
  本规划编制的主要依据是:《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》,国务院对《北京城市总体规划(2004年~2020年)》的批复,《北京市国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》以及相关北京市“十一五”专项规划。

第一部分 规划背景
一、良好基础
  “十五”时期是全市改革力度加大,改革进展成就明显的时期。全市认真贯彻落实党的十六大和十六届三中、四中全会决定,注重创新体制、优化环境,在许多领域实现了重要突破,市场化程度明显提高。
  ——初步形成以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的格局,国有企业改革和非公有制经济发展取得新的进展。成立国有资产监督管理委员会,初步理顺了国有资产管理体制。根据“有进有退”原则,以产权制度改革为核心,以“调、改、剥、破”为手段,深化国有企业改革,企业股份制改造取得积极进展。国有经济整体素质明显提升。非公有制经济快速发展,创造的地区生产总值占到全市的50%以上。非公有制经济企业数量、企业法人资产、固定资产投资和税收等项指标明显提高,成为首都经济重要组成部分和新的增长点。
  ——初步形成市场供求决定价格的机制,市场体系不断完善。目前北京市绝大多数的商品和服务项目价格由市场决定,各类市场主体竞争充分,电子商务发展迅速,现代物流方兴未艾。土地、资本、劳动力等要素市场的整体框架体系已经形成,市场秩序逐渐规范。建立了土地储备制度,实行经营性土地使用权“招标、拍卖、挂牌”出让制度。产权交易市场日趋活跃,技术市场交易额全国领先。企业信用体系开始建设。
  ——初步完成农村税费改革,基本完成农户土地承包经营权确权工作,完善了农村经济关系。落实中央关于土地承包期再延长30年不变的政策,进一步确立家庭承包经营制度。坚持依法、自愿、有偿原则,试点多种形式的土地有偿流转。全面推进农村税费改革,免征农业税及其附加,实现农业生产环节的“零赋税”。精简乡镇机构和干部人数,实行财政村级转移支付制度。建立山区生态林补偿机制,促进了山区生态保护和农民增收。乡村集体经济产权制度改革试点取得积极进展,初步积累了经验。城乡统筹力度加大,郊区基础设施建设步伐加快。
  ——初步建立起经济调节和市场监管体系,政府职能进一步转变。完善市区两级分税制财政管理体制,推进部门预算、国库集中收付制度和政府采购制度改革,规范转移支付制度,增强了区县政府发展经济和加强城市管理的积极性。向社会资本开放城市基础设施建设和运营市场,初步构建基础设施投融资平台。深化政府投资管理体制改革,转变政府资金管理方式、转变政府资金投入方式、转变政府投资项目管理方式和政府对社会投资的调控方式,公益性政府投资项目实施代建制管理。顺利完成了市、区县政府机构改革,建立了集中统一的交通、规划、水务、国土行政管理体制。全面实施《行政许可法》,本市设定的行政许可事项精简至84项,清理了行政性收费项目。加快电子政务工程建设,推行综合行政执法改革试点,提高行政效率。改革年度计划指标体系,将计划指标分成政府调控指标与预测指标两类,促进了政府职能转变。
  ——基本建立了种类齐全、水平适宜的社会保障体系,促进了社会稳定。城镇实施以基本医疗保险为基础,大额医疗互助、企业补充保险、特困人员医疗救助为补充的多层次医疗保险体系;农村开始推行以大病医疗统筹为主的新型农村合作医疗制度。确立了农村社会养老保险制度模式和筹资方式。实施了来京务工人员参加工伤和医疗保险办法。初步形成以最低生活保障、专项救助和社会互助等为主要内容的城乡困难群体基本生活保障制度,将城乡符合低保条件的低收入人员全部纳入最低生活保障范围,实现应保尽保。形成市场导向的就业机制。建设征地补偿安置办法进一步完善。
  “十五”时期,我市体制改革全面深化,北京社会生产力和人民生活水平显著提高,2005年,全市地区生产总值达到6814.5亿元,按常住人口计算的人均地区生产总值突破5000美元,人民生活水平实现了由小康--中等收入国家水平的历史性跨越。
二、体制约束
  当前,北京人均地区生产总值已超过5000美元,经济社会发展进入了一个新的战略机遇期,但是,我们同时也应当看到,北京的发展仍然面临着资源约束加剧、人口压力加大等突出矛盾;按照落实科学发展观的要求,仍存在着经济增长方式粗放、自主创新能力不强、城市与农村、经济与社会发展不平衡等一系列问题。在这些矛盾和问题背后都有着深刻的体制、机制根源,要想实现首都经济社会又快又好的发展,就必须找出约束其健康发展的体制难题加以破解,有的放矢地推进体制改革。
  行政管理体制改革相对滞后,与建立服务型政府的要求不相适应。政府职能转变较慢,政府对微观经济领域仍然干预得过多。政企不分、政资不分的现象仍然存在,政事不分、政府和中介组织不分的现象普遍存在,政府与市场、政府与社会中介组织的职能界定还不十分清晰,严重影响了政府社会管理和公共服务职能的履行。
  所有制结构调整仍显缓慢,与进一步增强发展活力的内在要求不相适应。部分国有企业经济效益不高、活力不足。在部分已改制企业中,仍存在一股独大现象,难以实现股权多元化所应具有的优势和权力制衡。非公有制经济发展还存在着贷款融资难、服务体系不健全、信息不对称、发展环境有待改善和自身素质有待提高等问题。
  信用体系建设滞后、资源价格不合理,与优化资源配置、形成规范有序的市场竞争环境的客观要求不相适应。企业信用体系不健全,个人信用体系建设尚未启动,社会信用资源亟待整合,信用中介服务机构发展缓慢,不能满足市场发展对信用服务的需求,特别是中小企业融资和个人消费信贷的信用服务需求。公用事业的价格形成机制和价格管理机制还不完善。
  社会事业领域改革相对滞后,与促进经济社会全面进步的要求不相适应。社会事业领域市场开放程度不够,资源优势没有得到充分发挥,一定程度上削弱了政府提供基本公共产品和服务的能力,抑制了社会事业发展的活力和效率。社会事业缺乏分类管理,仍存在管办不分、政事不分、政企不分的现象。
  城乡二元结构的体制矛盾仍比较突出,与城乡协调发展、建设社会主义新农村的要求不相适应。城乡分割的就业制度、土地市场,城乡不能对接的社会保障体系以及城乡分割的管理体制等,强化了城乡之间的差异,严重阻碍着城乡之间资源和要素的自由双向流动。
  社会保障体系尚不健全,与建设和谐社会的要求不相适应。农村社会保障有待形成更加有效的制度模式。农村养老仍以家庭为主,社会养老保险覆盖率和保障水平低,新型农村合作医疗制度整体保障标准和水平相对较低,农民因病致贫、因病返贫现象较普遍。城镇社会保障体系不健全。
三、全新要求
  在新的历史时期,党中央提出了科学发展观、构建和谐社会的重大战略思想,对于我市经济社会的发展与改革具有重要的指导意义,也对改革提出了新的要求。在新的形势下,必须准确把握改革的新特点,打好改革攻坚战,为促进首都经济社会的全面进步提供强大动力。
  改革的领域进一步拓宽。由主要是经济领域向行政管理和社会领域延伸,向多方位综合改革转变。不仅需要处理好政府和市场的关系,还要处理好政府与社会的关系。
  改革的重点逐步转移。由注重微观领域的企业改革为主,向注重宏观领域的政府管理体制改革转变。不仅需要重视放开市场、减少行政直接干预,更需要重视加强基础管理、改进管理方式,提高依法履行职责的能力。
  改革和发展结合得更加紧密。改革要紧扣解决经济生活发展中出现的新问题。发展中存在的问题背后都有深层次的体制性因素,必须通过改革来解决。要以促进发展为目标,抓住关键环节,统筹考虑,协调推进各项改革。
  改革的难度进一步加大。比较容易进行的改革已经完成,需要解决的大都是一些涉及面宽、配套性强、触及深层次利益矛盾的问题。社会结构的深刻转型使利益格局日益多元化,不同社会群体的利益感和参与意识不断增强。作为改革的组织者,政府部门自身也成为改革重点。这些都使改革的复杂性和难度增强。
  总的看来,改革进入深层次攻坚阶段,需要坚持以人为本,更加注重各方面利益的协调;需要着眼于发展中的突出问题,更加注重关键领域的体制机制创新;需要加强统筹协调和衔接配套,更加注重策略、时机和力度的把握;需要加强改革的责任落实,更加注重改革的实践成效。
第二部分 总体思路
一、总体思路与原则
  按照科学发展观的要求,充分发挥市场配置资源的基础性作用,以转变政府职能为核心,着力解决影响优化发展环境的体制性障碍,着力解决影响结构调整和增长方式转变的体制性障碍,着力解决影响存量资源发挥效率的体制性障碍,着力解决影响城乡协调发展的体制性障碍,全面推进体制创新,为促进首都经济社会全面协调可持续发展、构建和谐社会首善之区提供体制保障。
  ——坚持社会主义市场经济的改革方向。更大程度、更大范围发挥市场对资源配置的基础性作用。坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。
  ——坚持以发展的要求推进改革。着重围绕困扰首都发展的突出矛盾推进体制创新,把握好改革的关键领域和优先顺序,以改革促发展、求实效。
  ——坚持以人为本。改革要把人民群众的根本利益放在首位,注重统筹兼顾和多方面利益协调,使广大人民群众切实从改革中受益。
  ——坚持循序渐进。正确处理发展、改革和稳定的关系,把握时机、力度和节奏,力求使改革的力度与发展的速度和社会可承受程度相协调、相统一。整体推进、重点突破,以“渐进的方式”推进改革。
二、改革目标
  “十一五”时期,要按照建立比较完善的社会主义市场经济体制的总体要求,全面加快体制创新,着力改革攻坚,为贯彻落实科学发展观和构建和谐社会提供体制保障。到2010年,政府的社会管理和公共服务职能更加突出,初步建成服务型政府;基本完成市属国有大中型企业股份制改造,消除影响非公有制经济发展的政策性障碍,形成更具活力的所有制结构;初步建立社会信用体系,基本建立完善的公用事业价格形成机制,形成有利于公平竞争的市场环境;初步建立多元提供主体、多元提供机制并存的公共服务体系,社会公共服务效率和水平显著提升;初步建立起促进城乡协调发展的机制,社会主义新农村建设取得明显进展;基本形成覆盖城乡、比较完善的社会保障体系,社会保障的覆盖面进一步扩大。
三、优先领域
  在注重整体推进改革的同时,要结合北京市“十一五”时期发展的需要,在关系全市发展改革全局的若干重要领域和关键环节,着力推进改革,力求取得新的突破:
  ——从政事分开、管办分离入手,改革事业单位管理体制,增强政府社会管理和公共服务能力,2010年前初步在全市范围内实现政事分开。
  ——以政会分开为重点,全面推进行业协会改革,到2010年基本形成行业协会发展市场化机制。
  ——加快国有企业改革,进一步优化国有经济的布局和结构,2010年前基本完成市属国有大中型企业股份制改造,混合所有制经济得到大力发展。
  ——加快市政公用事业价格改革,促进资源优化配置,基本形成能充分反映资源稀缺性、合理化的公用事业价格形成机制。
  ——继续推进医疗卫生体制改革,提高医疗机构的服务效率和水平,初步实现医疗资源的优化配置,逐步解决群众“看病难、看病贵”的问题。
  ——以股份合作制为主要形式,推进农村集体经济组织改革,初步建立起新型农村集体经济管理体制和运行机制,不断增强集体经济发展活力。
  ——积极推进农村社会养老保险制度改革,2010年初步形成比较完善的农村社会养老保险制度,全市农村社会养老保险覆盖率达到60%。
第三部分 改革任务
一、深化行政管理体制改革,进一步转变政府职能
  围绕“政企分开、政资分开、政事分开、政府和中介组织分开”和“减少行政审批”的总体要求,以转变政府职能为核心,完善政府经济调节和市场监管职能,更加注重加强政府社会管理和公共服务职能,全面增强政府驾驭市场经济的能力和构建社会主义和谐社会的能力,建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的行政管理体制,初步建成服务型政府。
(一)事业单位改革。
  从政事分开、管办分离入手,改革事业单位管理体制,增强政府社会管理和公共服务能力。2008年前重点解决政府部门直接举办具体管理所属事业单位的体制问题,力争初步完成试点探索。2010年前初步在全市范围内实现政事分开,全面开展并完成事业单位机构的分类。
  推进政事分开、管办分离改革试点。剥离行业管理部门直接管理所属事业单位的职责,集中精力履行公共服务体系建设和公共事务管理职能;探索由专门机构整合事业单位存量资源、管理公益性事业单位的制度和模式。到2008年初步完成试点探索,具体明确“管”“办”各自的职能内涵。进一步推广试点经验,到2010年,初步在全市范围内实现政事分开,政府的公共服务体系建设和公共事务管理能力明显增强;初步形成公益性事业单位的管理模式和制度。
  推进事业单位分类改革。按照中央统一部署,积极稳妥地推进事业单位分类改革。着力解决事业单位功能定位不准、结构布局不合理、社会化程度比较低、内部运行机制不活等问题,逐步构建起公益目标明确、布局结构合理、投入机制完善、治理结构规范、微观运行高效、监管制度健全的事业单位管理体制和运行机制。可以选择若干条件比较成熟的区县或市政府部门,先行事业单位机构分类的探索。
(二)行业协会改革与发展。
  进一步转变政府职能,减少政府对微观经济的干预,全面推进政府与行业协会分开,充分发挥行业协会提供服务、反映诉求、维护权益、规范行为等作用。到2010年基本形成行业协会发展市场化机制,初步建立政府监管、行业自律与企业内部控制三者有机结合的现代行业管理体制。
  制定政策法规。2006年,研究制定促进北京市行业协会发展和改革的意见,加快政会分离步伐,促进行业协会的市场化发展。在此基础上,2010年之前,研究制定促进我市行业协会规范发展的法规规章,进一步明确我市政会分开的基本原则和要求,加快政府职能转变和行业协会的发展。
  改革行业协会的双重管理体制。将行业协会的主管部门相对集中,弱化政府部门与行业协会的关系,逐步创造条件,建立适应市场经济要求的新的管理体制。以此为契机,积极培育一批新型的行业协会,以增量改革带动存量发展,逐步实现政府部门与行业协会全面分开。争取到2010年基本形成行业协会依法设立、自主运作、自筹经费、政会分开的运行机制。
  充实行业协会职能,促进政府职能转变。结合行政审批制度改革,落实行业协会职能,逐步将应由行业协会承担的行业代表、行业自律、行业管理、行业协调、行业服务等职能转交、委托或授权给行业协会。
(三)投资体制改革。
  全面落实《国务院关于投资体制改革的决定》和《北京市人民政府贯彻实施国务院关于投资体制改革决定的意见》,充分发挥市场配置资源的基础性作用,真正确立企业投资主体地位,规范政府投资行为,增强投资宏观调控能力。
  把企业投资自主权落到实处。制定完善企业投资项目核准制、备案制的相关配套文件及政策措施,积极落实企业投资自主权,真正实现“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”。不断优化和规范投资项目办事程序,建立科学便捷的投资项目管理机制,加快传统投资管理办法向新型投资管理办法过渡。
  加强政府投资管理。大力实施非经营性政府投资项目的代建制管理。不断规范政府投资范围和行为。合理界定两级政府投资范围。积极探索政府投资以资本金注入方式进行的投资改革试点。继续实施政府投资向郊区转移,通过政府投资带动《北京城市总体规划(2004年~2020年)》的落实。
  完善投资宏观调控体系,改善社会投资调控。加强行业规划、产业政策、信息发布、区域布局等方面的指导和引导,尤其要以行业发展规划来调控项目,确保国家相关政策执行到位和本市发展规划实施。加强对全市投资运行监测分析,引导市场实现良性发展。组织落实好我市集约用地相关标准的推广实施,尤其在产业项目上,要严格土地投资强度、土地产出效率方面的市场准入。以延伸构造产业链、促进产业集聚为目标,推行产业评价和筛选机制。
  完善投资监管体系。制定出台北京市政府投资监管办法。建立健全政府投资责任追究制度、风险管理制度、后评价制度以及社会监督机制。加快各类投资服务机构与政府部门的脱钩,建立中介机构信用档案记录制度,加强对投资中介服务的监管。
(四)建设公共财政体制。
  围绕建立适应社会主义市场经济的公共财政体制,进一步优化财政支出结构、完善市与区县财政体制、加强预算管理,提高政府资金使用效率,构建调控有效、保障有力、管理有方、制度完善的公共财政体系。
  优化财政支出结构。逐步将应由市场和社会负担的部分从财政支出中分离出去,财政支出主要用于公共服务、公益事业、公共工程、公共安全和公共机构等方面。加大教育事业投入,完善义务教育投入机制,重点向郊区倾斜、向农村义务教育倾斜,向基础薄弱区县及学校以及困难群体倾斜。继续加大财政科技经费投入力度。加大基层文化投入。“十一五”期间,在保证市本级投入依法增长的基础上,市级财政新增教育、卫生、文化、计划生育等事业经费用于农村的比例不低于70%。加大财政对社会保障事业的投入力度,着手建立我市社会保障风险准备金。加大政府对公共基础设施建设投入。完善政府对农业的支持体系。
  完善市与区县财政体制。按照责、权、利相统一的原则,着眼于调动区县政府履行职责的积极性,进一步完善市与区县分税制财政体制。不断加大市对区县的专项资金支持力度,对符合区县功能定位的项目给予激励和支持,充分发挥各区县在全市总体发展中承载的不同功能,实现城市整体功能的最优化。
  深化财政预算管理制度改革。深化部门预算改革。建立财政预算绩效评价体系,加强对财政支出效果管理和或有负债的有效监控。完善国库集中收付制度,全面推行非税收入收缴管理改革。完善政府采购制度,充分发挥政府采购的规模优势和导向作用。积极探索事业单位资产配置管理新模式,对政府非经营性资产实行统筹管理。规范土地出让收入管理办法。
(五)提高行政效能。
  通过政府运行机制创新,进一步提高行政效能。2008年前重点解决群众和企业跨部门办事难的问题。2010年,实现政府机构设置和工作流程由方便管理向方便企业、方便群众转变,促进政府管理和服务的公开、便民和高效。
  规范行政审批。下放审批权限,依照行政许可的新要求,建立市区县两级政府相关部门并联审批平台。按照方便企业方便群众的原则,总结怀柔区综合行政服务中心的改革试点经验,逐步推广跨部门全程办事代理制,实现“一站式办理”。
  理顺部门间职责分工。进一步调整政府部门之间和层级之间的职能配置,避免交叉重复。确需多部门协同办理的事项,推行主办部门负责制,建立各部门间有效的议事和协调制度。增强政府法规、政策、规划的协调与整体运作功能;合理划分市与区县政府事权,对于市与区县共管事项,建立有效的分工与协调机制。
  严格依法行政。按照“决策、执行、监督”相协调的要求,强化综合执法。2008年前,重点整合执法资源,加强执法机构改革,力争实现制定政策与监督处罚、监督处罚与技术检验相对分开。2010年前,实现政府执法体制由多头执法、重复执法向综合执法、规范执法的转变。认真贯彻实施行政许可法,加强对政府部门和区县规范性文件的审查和对各项重大决策和出台的法规文件落实情况的督促检查。
  大力推进电子政务建设。实现跨部门共享行政信息资源,降低行政成本。加强政务公开建设,落实完善政府信息公开的相关制度。积极采用信息技术,支持深化行政审批制度改革,完善监督机制。
  完善科学民主决策机制和程序。切实加强公共政策的研究、规划和制定,广泛集中民智,增强行政决策的科学化、民主化和规范化。建立健全专家咨询、社会公示、社会听证、决策跟踪评估和责任追究制度。探索建立科学合理的政绩考核评价体系。
二、发展混合所有制经济,增强市场主体活力与竞争力
  按照“坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”的要求,进一步优化国有经济的布局和结构,完善国有资产监督管理体制,基本完成市属国有大中型企业股份制改造,增强国有企业的竞争力和控制力;消除影响非公有制经济发展的政策性障碍,实现各种所有制经济主体共同发展、公平竞争的良好局面。
(一)国有资产监督管理体制和国有企业改革。
  基本完成国有经济布局和结构战略性调整。初步构建符合市场经济要求的国有资产监管和运营体系。基本完成市属国有大中型企业股份制改造,建立比较完善的现代企业制度。
  国有经济布局和结构战略性调整。研究制订国有经济布局和结构调整的总体思路和具体实施步骤。完善国有资本有进有退、合理流动机制,推动国有资本向国民经济中的重要行业和关键领域集中,向大型和特大型企业集中。按照精干主业的要求,完成主辅分离、辅业改制工作。稳妥推进企业破产工作,处理好破产中的各种问题。到2010年,将市国资委直接监管的企事业单位,逐步改制、重组为具有不同功能的投资公司、控股公司、集团公司或资产经营公司,基本完成国有经济布局和结构战略性调整。
  完善国有资产监督管理体制。坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开。理顺国有资产管理机构同所监管企业及其他政府部门间的关系,尽快实现国有资产出资人职责到位。加强国有资产监督管理基础工程建设,完善国有资本预算体系和统计评价体系,加强监管法规制度建设。改革创新国有企业负责人管理制度,加快市场化选聘企业经营管理人才步伐。继续抓好企业负责人经营业绩考核和薪酬管理。健全外派监事会制度,加大监督检查成果运用的力度,强化经济责任追究制度。
  深化国有企业改革。积极稳妥推进国有企业股份制改革,到2010年,基本完成市属国有大中型企业股份制改造。引导外资、民营资本参与国有企业改组改造,大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济。启动并完成企业化管理事业单位的改企转制工作。按照“公开、透明、规范”要求,规范国有企业改制和产权转让,稳妥推进企业破产工作,维护职工合法权益。加大财政支持力度,通过国有产权的转让,收益收缴以及国有划拨土地使用权的处置等途径建立改革成本筹集和支付机制。
(二)垄断行业改革。
  按照“政府主导、社会参与、市场运作”的方针和“增量改革、存量试点”的原则,通过开放城市基础设施建设和经营市场,实行特许经营制度,进一步整合城市基础设施资源,打破行业垄断,形成有效竞争格局,到2010年初步建立投资主体多元化、政府监管规范化的城市基础设施建设运营新格局。
  放宽市场准入,引入竞争机制。政府资金逐步从经营性城市基础设施领域中退出,更多投向非经营性城市基础设施领域。新建经营性城市基础设施项目依法向社会投资者招标建设和运营。对有经营收入但不足以回收成本的轨道交通等城市基础设施项目,在政府资金引导下,采取特许经营方式吸引社会投资者合作建设,或以政府补贴等优惠政策对社会投资者进行投资回报补偿。对城市道路等非经营性城市基础设施项目,以政府投资为主,逐步实行代建制,有条件的可按照BT(建设--移交)方式吸引社会资金,政府通过补偿机制和回购方式,回报投资者。
  整合城市基础设施资源,转换企业经营机制。通过行业资源整合,构建本市基础设施投融资平台,积极吸引社会资本,实现城市基础设施多元化投资经营。将整合、盘活存量资产所回收的资金纳入国有资本经营预算,用于非经营性和有经营收入但不足以回收成本的城市基础设施项目的建设和运营。对城市基础设施领域国有企业实施股份制改造,规范法人治理结构。逐步将城市基础设施的工程设计、施工、监理和设备生产、供应等辅业从国有企业中剥离出来,实现社会化经营。
  加快政府监管体制创新,建立公共监督机制。在逐步弱化政府对基础领域的投资和经营职能的同时,强化政府对城市基础设施的总体规划和市场监管职能。建立重大城市基础设施项目规划、投融资方案的专家论证制度,增强制订规划的科学性和透明度。加强基础设施项目全过程监管,强化事前控制和事后评价机制,依法对企业的市场进入、价格决定、产品质量和服务条件等进行监管,实现政府由直接管理经营者向市场监管者的转变。研究建立公众参与的基础设施特许经营公共监督机制,对特许经营活动中可能影响公众利益的重大事项进行监督,保证基础设施项目的公益性。
(三)非公有制经济发展。
  到2010年,全面消除影响非公有制经济发展的体制性、政策性障碍,实现非公有制经济充分发展。
  完善法律政策环境。贯彻《国务院关于鼓励、支持和引导非公有制经济发展的若干意见》,清理和修订限制非公有制经济发展的地方法规和规范性文件,实现非公有制经济与其它各类所有制经济同等对待。落实国家关于私有财产保护的法律法规及政策,使非公有制企业和职工的合法权益得到切实保护。
  放宽市场准入。允许非公有资本进入法律法规未禁止的行业和领域。鼓励非公有制经济参与市政公用事业和基础设施的投资、建设和运营,引导非公有制经济投资社会事业,支持非公有制经济设立商业性担保机构和联合兴办互助性信用担保机构。
  拓宽融资渠道。探索设立专门为中小企业服务的政策性银行。允许符合条件的非公有制企业发行企业债券。支持设立多种形式的创业投资基金,支持创业投资企业发展。规范和发展产权交易市场,促进非公有制经济产权合理流动和股权结构调整。
三、建设社会信用体系,进一步完善市场体系
  充分发挥政府的推动和引导作用,有重点、有步骤地推进社会信用体系建设,树立“信用北京”的良好形象。提高公用事业价格形成的市场化程度,完善政府价格决策制度,建立完善的公用事业价格形成机制。继续推进土地、资本、劳动力、技术等要素市场的改革,进一步完善市场体系。
(一)社会信用体系建设。
  坚持“政府推动、市场运作、统筹规划、分步实施、完善法规、统一标准、突出重点、注重实效”的原则,重点从解决中小企业融资的信用服务需求和个人消费信贷的信用服务需求入手,规范有序推进社会信用体系建设。培育和发展一批具有较强公信力的信用服务中介机构,建立健全信用市场体系。到2010年,建立起社会信用体系的基本框架和运行机制,初步形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度,初步形成“讲信用、守信用”的良好社会氛围。
  组织落实社会信用体系建设总体方案,制定并实施本市个人信用体系建设方案,完善本市企业信用信息系统。研究制定加强政务信息公开的政策法规,出台北京市企业信用管理条例,研究制定北京市个人信用信息采集和使用的管理办法,加快建设个人信用基础信息共享交换平台。推动信用服务中介机构开展联合征信与增值服务,促进信用信息的市场化应用。选择若干家市属大中型国有企业开展内部信用管理试点,推动企业内部建立信用管理制度。支持组建北京市信用服务行业协会,促进信用服务行业发展壮大。建立守信受益和失信惩戒机制,加强社会诚信教育和宣传,营造“讲信用、守信用”的社会环境。
(二)公用事业价格改革。
  坚持“公平合理、公共利益优先”原则,继续完善市政公用产品价格形成机制,提高公用事业价格形成的市场化程度。规范成本构成,提高政府价格决策的科学性、合理性和透明度。到2010年,基本建立完善的公用事业价格形成机制,提高公共资源的配置效率。
  完善政府价格决策制度。按照“公平合理、切实可行”原则,建立由政府、企业、消费者共同参与的价格协调机制,完善政府价格调控体系。继续完善价格听证制度,建立健全专家评审价格制度,实现政府定价科学化、民主化和透明化。
  完善公用事业价格监督管理体制。规范公用事业价格成本构成,划定定价成本的合理开支范围,建立合理的成本开支项目体系。培育有实效的社会监督体系,发挥专家、公众及社会团体对公用事业价格制定和调整的监督作用。制定水、电、气、热等垄断行业提供主营业务以外的服务项目收费标准。制定北京市公用事业价格管理办法,明确公用事业监管的范围、政策目标和组织机构等。
  水价改革。建立起促进水资源可持续利用为核心的水价机制,使水价能够反映水资源的稀缺程度和供应成本。在合理核定居民用水及各类企业营业用水基本用量的基础上,逐步推行居民生活用水阶梯式计量水价,非居民用水超计划超定额加价。适当提高水资源费征收的标准,积极推进农业用水计量收费,推行面向农民的终端水价制度,逐步提高农业用水价格。制定再生水与地表水及地下水之间的合理比价关系,推动再生水利用。加大污水处理费征收管理力度,保证污水处理设施正常运行。
  燃气价格改革。根据国家对天然气价格改革的政策方案,进一步科学规范天然气价格管理机制,建立天然气价格与可替代能源商品价格挂钩和动态调整的机制。对天然气管网管输费实行容量费和使用费两步制管理。根据国家统一部署,研究天然气价格顺价机制,以应对上游价格调整给下游带来的压力。适时放开民用计划内液化气的销售价格。
  供热体制改革。坚持用热商品化、供热社会化的方向,改革供热体制。逐步实行用热商品化、货币化,由用热户直接向供热企业交费采暖。逐步理顺现行供热价格体系,合理确定各类人员的补贴标准,以货币形式直接发放。逐步将低保家庭等弱势群体的采暖费纳入社会保障体系。积极推进按热量计费,促进节能工作的开展。逐步实行城镇供热特许经营制度,建立市场准入与监管机制,引导和鼓励多种所有制经济形式进入供热行业,实现多元化投资。加大供热系统节能和危旧管网改造力度,全面提高供热保障能力。
  公交地铁、公园景区等公共服务价格改革。积极稳妥推进公交地铁票制改革,促进我市公共交通事业持续发展。在2010年前修改完善出租汽车运营价格调整办法,以形成更科学、透明的价格形成机制。结合游览参观点管理体制改革,制定本市游览参观点门票价格管理办法,并适时出台游览参观点门票价格调整方案。
(三)要素市场改革。
  继续推进土地市场改革。完善经营性项目用地“招标、拍卖、挂牌”交易政策体系。推行协议出让的用地公开供地制度。逐步将土地租赁市场纳入政府管理范围。到2010年,建立全市统一、有序、规范、开放的土地市场体系。
  逐步统一城乡劳动力市场。推进人才市场与劳动力市场之间的联网贯通。把城镇就业服务网络和促进就业政策向农村延伸,完善乡镇和村级就业服务体系,实行城乡统一的劳动力就业登记、管理和服务制度。
  加快发展资本市场。积极扶持企业特别是中小企业多渠道上市融资。推进北京产权交易所规范发展成全国性产权交易中心。进行非上市公司股权的标准化和证券化交易试点,推进中关村科技园区非上市股份有限公司进入证券公司代办股份转让系统,推动私募资本市场的发展。
  进一步完善技术市场体系。全面落实国家和北京市关于鼓励科技创新和科技成果产业化的各项优惠政策。
四、推进公共服务领域改革,促进经济社会协调发展
  逐步建立公共财政投入社会公共服务领域的稳定增长机制,完善服务体系,创新服务模式,提高服务效率,到2010年,显著提升社会公共服务效率和水平,不断满足人民群众日益增长的多样化、多层次社会公共服务需求。
(一)创新公共服务提供模式。
  按照政府主导、社会参与、机制灵活、政策激励的原则,引入市场机制,创新公共服务提供模式,提高服务效率,更好地满足广大市民的需求。
  实行公共服务分类管理。根据现阶段发展水平,科学划分和界定基本公共服务与非基本公共服务的范围和标准,强化政府承担基本公共服务的职责,保障基本公共服务的均等享有。加强规划引导和行业监管,鼓励和扶持社会主体参与提供非基本公共服务。
  创新公共服务提供模式。积极探索政府购买服务方式,鼓励和引导社会主体举办基本公共服务,切实提高政府投入的使用效率。推进非基本公共服务举办主体多元化。全面开放经营性社会公共服务市场,消除制约社会资本进入的障碍,营造有利于各类投资主体公平、有序竞争的市场环境。到2010年,使公共服务提供方式由原来的政府单一提供、直接提供向政府与社会多元提供、直接提供与间接提供相结合转变,初步建立多元提供主体、多元提供机制并存的公共服务体系。
(二)教育体制改革。
  加大政府对公共教育的投入,广泛吸引社会对教育的投入,形成多种所有制并存的办学体制和多元化投入体制。深化学校管理体制改革,调整优化教育结构。着力提高教育质量,着力推进教育公平,着力完善教育体系。到2010年,初步建立与经济社会发展要求相适应的现代教育体制和终身教育体系,基本实现首都教育现代化。
  推进办学体制改革。加大政府对学前教育的投入,义务教育坚持政府办学为主,高中阶段教育、高等教育以政府投入为主。高等教育坚持内涵式发展,不断优化教育结构和布局。积极鼓励社会力量办学,推动公办学校进行多种办学体制的改革实验。根据北京的实际,支持有条件的普通高校兴办独立学院。积极推进公办职业学校与企业、社会力量合作办学。规范民办教育的发展,形成公办学校和民办学校优势互补、公平竞争、共同发展的格局。
  深化学校管理体制改革。深化用人制度改革,稳步推行聘用合同制和专业技术职务聘任制,改进教师评价与考核办法。深化中小学分配制度改革,逐步规范教师薪酬发放办法。加大财政投入力度,依法保障中小学教师的待遇。
  加快教育资源整合与结构调整。统筹规划、合理配置教育资源,形成与城市功能定位、产业发展和人口变化相协调的学校布局,进一步方便学生入学。结合城市空间布局规划,采取名校办分校等形式,在新建居住区、郊区规划建设一批优质学校。整合市区现有教育资源,完善新建、改建居住区配套教育设施,为市民提供丰富的学习资源和便利的学习环境。统筹规划、整合优化重组职业教育资源,形成支撑本市重点产业和区域发展的若干职业学校群。合理确定高等教育规模,结合“两轴—两带—多中心”的城市空间布局,对现有高校资源进行优化与调整,形成与首都空间布局相协调、产业结构相适应、区县功能相结合的首都高校新的空间布局。
(三)卫生体制改革。
  继续推进医疗卫生体制改革。加大政府对公共卫生的投入。初步实现北京市医疗资源的优化配置,农村和社区医疗服务水平明显改善。到2010年,构建较完善的城乡公共卫生体系和财政投入机制,逐步解决群众“看病难、看病贵”的问题。
  进一步完善医疗机构分类管理的有关规定。明确政府在加强领导、增加投入、制定政策、严格监管方面的主导作用,不断完善并落实各类医疗机构的经济政策和管理规定,综合运用法律法规、政策、信息发布等手段,加强对医疗机构的监督、指导、检查和评价。继续完善医疗机构分类管理的相关政策。明确政府举办的公立医院的功能定位、运行机制和资金保证机制,确保公立医院的公益性质和主导地位。充分吸引社会资源参与全市医疗服务体系建设,在竞争性医疗服务领域为民营医疗机构创造平等的竞争条件,满足多层次医疗服务需求。
  整合医疗卫生资源。加大政府公共卫生支出,建立政府投入依法增长机制,优化支出结构,支持公共卫生事业发展。通过优化医疗服务资源,全力打造以社区卫生服务为主体、城乡一体化的新型医疗卫生服务体系。建立医院与社区卫生机构分工合理、配合密切、互为补充、双向转诊的首都新型医疗卫生服务体系。根据社区人口和居民健康需要,在中心城区以大型三级综合医院为主体,在新城打造高水平的区域医疗中心,在基层大力发展社区卫生服务,鼓励大中型医院举办社区卫生服务机构,加快优质卫生资源向社区转移。加强乡村卫生基础建设和医疗业务骨干培训,到2010年实现全市所有的乡镇卫生院转为社区卫生服务机构。加强药品和医疗服务价格监管,有效控制医疗费用不合理增长。健全贫困人口医疗救助制度,促进健康公平。
(四)其它社会领域的改革。
  加快推进科技体制改革。完善创新机制,改革科技管理体制,完善以企业为主体、产学研结合的首都区域创新体系。到2010年,初步建成创新型城市,基本形成鼓励创新的体制、机制和政策体系。进一步深化市属社会公益类科研院所改革,初步构建市场导向的科技管理体制。进一步加强中关村科技园区创新能力建设,使其成为促进技术进步和增强自主创新能力的重要载体,成为带动区域经济结构调整和经济增长方式转变的强大引擎。
  继续推进文化体制改革。以完善体制和政策为突破口,制订支持文化创意产业发展的法规规章和优惠政策,推动文化创意产业加快发展。加大对公益性文化事业的资金投入,提高资金使用效率。推进经营性文化事业单位转企改制,完善市场体系。在政策框架下,进一步放宽市场准入,加快文化投融资体制改革。到2010年,把北京建成具有中国特色的国际文化之都,形成管办分离、灵活高效的文化产业管理体制和运行机制,基本建成覆盖城乡、惠及全民的公共文化服务体系,满足人民群众的文化需求。
五、加快农村改革,促进城乡协调发展
  “十一五”期间,按照统筹城乡发展的要求,实行城市支持农村的方针,稳定和完善农村基本经济制度,重点是完善农村集体土地管理制度和推进农村集体经济产权制度改革。
(一)完善农村集体土地管理制度。
  积极完善农村集体土地管理制度,到2010年,研究制定北京市农村集体土地承包经营权和集体建设用地流转管理办法,实现农村集体土地流转规范、有序进行。
  探索农民集体建设用地使用权流转。扩大集体建设用地使用权流转试点范围,完善《北京市农民集体建设用地使用权流转试点办法》。不断规范集体建设用地流转的条件和用途,积极探索包括集体建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押等流转方式,严格规范流转程序,建立合理的集体建设用地流转收益分配机制。到2010年,研究制定北京市集体建设用地流转管理办法,优化土地资源配置。
  稳定和完善农村集体土地承包经营制度。在依法保障农民长期而稳定的土地承包经营权的基础上,积极推动农户依法、自愿、有偿流转土地使用权,不断提高土地的经营效益。
  完善农村集体土地征用制度。实行严格的耕地保护制度。完善农村集体土地的征用办法,研究制定农村集体土地征地留地安置补偿等的具体操作办法。
(二)农村集体经济产权制度改革。
  按照“资产变股权、农民当股东”的基本方向,将集体共同共有的产权制度改革为集体经济组织成员按份共有的产权制度。采取因地制宜分类实施指导的方式,逐步推进农村的集体经济组织的产权制度改革。到2010年,初步建立起产权清晰、权责明确、保护有力、流转顺畅、管理科学的新型农村集体经济管理体制和运行机制。
  社区股份合作制改革。在近郊区和卫星城周边城乡结合部地区以及其它集体经济实力雄厚的村,大力推进社区股份合作制改革,即在一定社区范围内,以合作制为基础,劳动联合与资本联合相结合,产权制度实行集体经济组织成员按份共有的经济组织形式。
  土地股份合作制改革。在远郊平原地区大力推进土地股份合作制,即在坚持依法、自愿、有偿原则的基础上,将农户土地承包经营权转化为股权,农户土地使用权流转给集体经济组织经营的经济组织形式。在远郊山区具有发展旅游条件的村,大力推进社区型企业股份合作制改革。乡级集体经济组织改革一般应按照公司法的规定组建有限责任公司或者股份有限公司。
(三)农村其它各项改革。
  配套推进乡镇机构改革。明确乡镇政府的职能定位,推动乡镇政府职能转变。整合乡镇事业站所,提高资源使用效率和行政效率,增强为“三农”服务的能力。加快农村小型基础设施产权制度改革,积极采取贴息、补助、税收等优惠措施,鼓励社会资本进入。
  大力发展农民专业合作经济组织。依据国家相关法律制定地方性法规,明确农民专业合作经济组织的法律地位,给予税收优惠政策和财政资金支持,推动农民专业合作组织规范发展。到2010年,加入专业合作组织的农户占全市从事一产农户数的60%以上,70%以上的主要农产品通过农民专业合作组织提供生产、加工和销售服务。
  加快农村金融改革。探索建立公共财政支持农村经济社会发展的有效途径。加大政策性金融支农力度,探索建立由自然人或企业发起的小额信贷组织。完善农村担保机制,加快落实对农户和中小企业实行多种贷款抵押担保形式的政策。扩大农业政策性保险的试点范围,鼓励商业性保险机构开展农业保险业务。
六、健全社会保障体系,促进社会和谐稳定
  坚持“广覆盖、可持续、城乡衔接”的改革目标,以建立农村社会养老保险,扩大新型农村合作医疗覆盖面为重点,进一步完善社会保障体系,促进社会公平。到2010年,基本形成覆盖城乡、比较完善的社会保障体系。
(一)农村社会养老保险制度改革。
  到2010年,初步形成比较完善的农村社会养老保险制度。农村社会养老保险基本实现郊区县级农村社会养老保险制度全覆盖,全市农村社会养老保险覆盖率达到60%。
  制定政策法规。积极落实《北京市农村社会养老保险制度建设的指导性意见》。各区县结合本地区经济社会发展水平,制定具体实施方案。城近郊以突出城市化进程,侧重城乡保险衔接为重点,制定完善实施方案。远郊及山区以突出有固定收入人群为重点,制定完善实施方案。
  完善养老保险制度模式。建立由政府组织引导,农民自愿参加,以个人账户为主,建立待遇调整机制,采取储蓄积累模式的养老保险制度。加大对农村社会养老保险事业的投入力度,市、区(县)财政每年要安排专项资金对参加农村社会养老保险的农民进行补贴,鼓励和引导农民参保。各区县政府应当拿出一定比例的资金,作为待遇调整储备金。
  进一步扩大农村社会养老保险的覆盖面。鼓励城市化进程较快的近郊地区的农民参保,实现转非后与城镇职工基本养老保险制度的衔接。参加农村社会养老保险的农转居人员,转居后其农村社会养老保险个人账户资金可继续保留;需要补缴社会保险费的,可将其农村社会养老保险个人账户资金划入基本养老保险统筹基金和个人账户。
(二)新型农村合作医疗保险制度改革。
  贯彻落实《关于进一步做好本市新型农村合作医疗工作的意见》,推进以“大病统筹”为主的新型农村合作医疗保险制度改革。到2010年,新型农村合作医疗参合率稳定在85%以上。
  完善筹资机制。建立农民自愿出资,集体和政府多方筹资的新型农村合作医疗筹资增长机制。市、区县、乡镇财政每年要安排一定专项资金,用于支持农民参加新型农村合作医疗。随着农民收入增加,逐步提高农民个人筹资水平和占总筹资额的比例。坚持以大病医疗统筹为主,首先保证对农民大额医疗费用的补助。在实行农民大病医疗统筹的基础上,有条件的区县可以实行门诊统筹等其他多种形式的合作医疗,对农民大病统筹进行补充保障,不断扩大农民的受益面。
  制定实施方案。各地要根据当地经济发展水平、财政状况、农民经济承受能力和医疗需求情况,制定新型农村合作医疗实施方案。到2006年,实行以区县为单位的统筹形式。各区县要对本地区参加新型农村合作医疗农民的就医情况和统筹资金使用情况进行科学评估,按照“以大额医疗费用补助为主、兼顾受益面”的原则,调整和完善本地区新型农村合作医疗实施方案。
(三)其它社会保障制度改革。
  加快建设城镇养老保险体系。鼓励有条件的企业建立企业年金,倡导个人参加商业保险,加快建设多层次的城镇养老保险体系。根据国家试点办法和统一部署,逐步做实个人账户。到2010年,城镇基本养老保险覆盖率达到95%。
  完善社会救助体系。坚持“应保尽保、分类施保”原则推进社会救助体系建设。进一步完善最低生活保障制度,提高农村最低生活保障水平。建立健全专项救助制度。到2010年,基本建立以基本生活保障为基础,专项救助相配套,应急救助、法律援助、社会互助为补充的社会救助体系。
第四部分 实施保障
一、建立推进改革的协调机制
  改革是一项涉及面广、配套性强、触及利益层次深的系统工程,需要加强全市改革的统筹协调、总体指导和综合配套。在市委市政府领导下,各部门之间要有效配合,协调实施重大改革,研究全市重大改革问题,形成改革合力,共同推进改革。
二、建立落实责任的监督机制
  制订年度改革指导意见,把中长期改革规划分解为年度改革目标和任务,按照政府部门职能分工,落实各项改革任务,明确责任主体,指导和推动改革工作顺利进行。监督检查改革进展情况,协调全市各部门专项改革方案。
三、建立实施规划的考评机制
  根据改革规划确定的改革任务与目标,定期开展规划实施评估工作,检查规划实施效果及各项政策措施落实情况,提出改进意见。
四、营造推动改革的良好氛围
  加强改革规划实施宣传,在全社会形成关心和参与改革规划实施的氛围。重大改革方案的出台,须向人大代表和专家征求意见。让更多的社会公众通过法定程序和渠道有效参与规划实施的决策和监督,推进公众参与规划实施的规范化、制度化。