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全国城镇环境卫生“十一五”规划

日期:2007-12-13

一、前言
城镇环境卫生(以下简称环卫)是指城镇公共空间环境的卫生整洁。环卫管理主要包括城镇街巷、道路、居住区、公共场所、水域等区域的环境保洁，城镇垃圾、粪便等生活废弃物的收集、清除、运输、中转、处理、处置、综合利用，城镇环境卫生设施规划、建设和运行管理等。环境卫生是公共卫生的重要组成部分，是环境保护和社会可持续发展的重要内容，是现代文明城市建设的重要保证。
“十五”期间环卫建设有了较大的发展，至2005年底全国设市城市的生活垃圾清运量为15602万吨，生活垃圾处理能力达到25.71万吨/日，粪便清运量3937万吨，公厕数量为114916座，市容环卫车辆总台数64210台。“十五”期间全国设市城市生活垃圾清运量增加3783万吨，新增处理能力为12万吨/日，粪便清运量增加1108万吨，新增公厕8445座，市容环卫车辆总台数增加19364台。但由于历史欠账太多，环卫整体水平还较低，与国民经济和城市建设的发展还有着很大的差距，无法满足城镇对环境卫生的要求，制约了城镇建设发展。
“十一五”是我国未来发展的重要战略机遇期，也是全面建设小康社会、建设社会主义和谐社会的开端时期，做好“十一五”期间的环境卫生工作，对我国环卫行业未来五年、十五年甚至更长时间的发展将起到至关重要的作用。为更好地指导“十一五”期间的环境卫生工作，提高城镇生活垃圾处理水平，防治环境污染，创建优美整洁的市容环境，推进城镇环境卫生体系建设，加快环境卫生行业产业化进程，促进社会、经济、人口、资源和环境的和谐和可持续发展，作为我国城镇环境卫生建设和管理的行动指南，编制全国城镇环境卫生“十一五”规划是十分必要的。
二、总则
（一）指导思想
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持以人为本，全面贯彻落实科学发展观。按照 “五个统筹”和建设城乡环境卫生体系的要求，进一步提高城镇环境卫生管理水平，进一步推进环卫运作机制创新，进一步加快垃圾无害化处理设施建设，协调城乡环境卫生管理，提高发展质量，提升生活垃圾减量化、资源化、无害化水平，坚持循环经济可持续发展理念，努力推进和谐社会、资源节约型和环境友好型社会的建设。
（二）规划原则
1、坚持以人为本，环境和谐原则
环境卫生建设和管理要以满足居民的物质、文化生活需要为目的，充分吸收国内外先进技术，防治环境污染和疾病的传播，确保人民群众的身体健康，创建整洁、舒适、优美、安全的公共环境，减轻环境压力，实现经济发展和人口、资源、环境相协调。
2、坚持城乡统筹，综合治理原则
在提高城镇环境卫生总体水平的同时，进一步增强城镇环卫基础设施辐射农村的能力，实现城乡一体化，加强区域性处理设施、信息和管理资源共享。用科学的发展观统领生活垃圾管理，因地制宜地采取经济、合理的技术手段，促进生活垃圾综合处理，实现垃圾处理的减量化、资源化和无害化，并逐步加强对其他固体废物的统一管理。
3、坚持依法行政，规范管理原则
制订和完善环境卫生管理的政策、法规、标准和规范，按照建设法治政府的要求，严格依法行政，落实各级责任，切实加强执法力度，提高城镇环境卫生执法水平和执法效率。建立健全各级管理网络，加强源头管理，逐步由单纯的末端治理转向综合的全过程管理转变。
4、坚持节约资源，科技创新原则
大力发展循环经济，积极开展生活垃圾分类收集和处理，对固体废物尽可能加以回收利用、循环利用、综合利用。要加强环境卫生科研和能力建设，依靠科技进步，推进重点领域的技术进步和关键技术攻坚，提高科技进步对城市垃圾处理产业发展的贡献率。
5、坚持体制创新，政府监管原则
推进环境卫生管理体制、投资体制、建设体制、运营体制改革，加强城乡环境卫生基础设施的统一规划、统一建设、统一管理。建立健全政府监管制度和环卫监测网络，推进社会多元主体共同参与公共环境卫生管理，鼓励公众参与，加快建立社会监督机制。
6、坚持风险防范，公共安全原则
按照城市应急体系建设要求，加强城镇环境卫生应急预警体制与运行机制建设，提高处置环卫突发事件的应对能力。采用信息化技术建立突发事件预警系统，把应急管理的各项工作融入日常管理，确保环卫突发事件应急处理工作的实效。
（三）基本思路
根据“十一五”国民经济和社会发展规划的目标和要求，以设市城市为重点，科学预测“十一五”环境卫生建设管理的发展需求，合理规划发展目标，综合考虑东、中、西部地区间经济社会发展水平的差异，因地制宜，统筹规划，协调安排城市环境卫生基础设施建设，形成合理的区域发展格局，全面提升生活垃圾（粪便）收集运输处理处置水平、城镇日常保洁服务能力，建立环境卫生综合管理体系，推进其他固体废物的分类管理，为环境卫生事业后十年顺利发展打下坚实的基础。结合建设社会主义新农村的要求，建立“村收集、镇（乡）转运、市（县）处理”的生活垃圾收运处理系统。在实施城镇环境卫生规划的同时，加快农村环境卫生设施的建设，通过以城带乡的长效机制，统筹安排、合理布局、突出重点、优先示范、稳步推进，加快农村环境卫生建设的步伐。
（四）规划范围
本规划范围重点是661个设市城市（4个直辖市、283个地级市、374个县级市）。综合考虑经济发展水平和地域间的客观差异，本规划将全国划分为东北地区、东部地区、中部地区、西北地区和西南地区等共五个区域。其中：
东北地区：包括辽宁、吉林和黑龙江等3省。
东部地区：包括北京、天津、上海、河北、山东、江苏、浙江、福建、广东和海南等10省或直辖市。
中部地区：包括湖北、河南、山西、湖南、安徽和江西等6省。
西北地区：包括内蒙古、陕西、新疆、甘肃、宁夏和青海等6省或自治区。
西南地区：包括广西、四川、重庆、云南、贵州和西藏等6省、直辖市或自治区。
（五）规划年限
规划年限为2006～2010年，规划基准年为2005年。
（六）编制依据
1、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》, 2005年4月1日；
2、《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》（建城[2000]120号），2000年5月；
3、《城市生活垃圾管理办法》，建设部第27号令，1998年8月；
4、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》， 2006年3月；
5、《中国城乡环境卫生体系建设》（建城[2006]13号，2006年1月20日；
6、《建设部关于加强城镇生活垃圾处理场站建设运营监管的意见》，城建[2004]225号，2004年12月22日；
7、《关于组织编制“十一五”全国城市生活垃圾无害化处理设施建设规划的通知》，发改办投资[2005]666号，2005年4月；
8、《中国城市建设统计年报》（2005年），2005年8月；
9、相关环境卫生法律、法规、规范和标准等。

三、现状及预测
（一）环卫作业现状
1、生活垃圾
（1）产量和性质
“十五”期间，我国城市生活垃圾清运量逐年上升，垃圾清运量共增加3783万吨，平均每年增长率约为4.2%。2005年全国生活垃圾清运量为15602万吨，其中：东部地区为6678万吨，东北地区为2474万吨，中部地区为3489万吨，西南地区为1470万吨，西北地区为1492万吨。东部、东北、中部、西南和西北各地区清运量所占比例分别为42.8%、15.9%、22.3%、9.4%和9.6%。
当前我国城市生活垃圾的突出特点是含水率高，一般为45%～65%；热值低，一般在4200kJ/kg左右；有机成分高，厨余类有机生活垃圾部分约占40%～60%；垃圾中可回收成分低，约占10%～25%。生活垃圾成分受季节、地理、经济发展状况以及燃料结构等影响较大，例如：气化率低、经济生活水平低的城市的生活垃圾热值低、煤灰等成分相对较高；而气化率高、经济生活水平较高的大中城市的生活垃圾的热值相对较高，煤灰的含量较低；南方的城市垃圾中有机物的含量较高，基本上在40%~75%之间；经济生活水平和消费水平较高的东部地区生活垃圾的易回收的废品含量也较高。
（2）收集和转运
目前全国逐步推行垃圾袋装化收集，仍以混合垃圾收集运输为主，基本做到日产日清，许多城市以分散非压缩式方式转运。随着垃圾成分的变化和转运技术的提高，开始由非压缩式转运向压缩式转运、开敞式转运向密闭式转运、分散转运向集中转运方式发展。
2000年，建设部城建司确定了北京、上海、广州、深圳、杭州、南京、厦门、桂林等八个城市作为试点城市，开展城市生活垃圾的分类收集工作，这些城市目前在分类收集工作上取得了一定成效，并在实施过程中形成了符合自身特点的生活垃圾分类收集的形式和方法。
（3）处理处置
截止至2005年底，全国661个设市城市中建有各类生活垃圾处理场479座，处理能力为25.7万吨/日，集中处理量为8108万吨，集中处理率为51.97%。其中：生活垃圾填埋场365座，处理能力21.3万吨/日，处理量为6924万吨；生活垃圾堆肥厂46座，处理能力1.18万吨/日，处理量为345万吨；生活垃圾焚烧厂66座，处理能力3.22万吨/日，处理量780万吨。填埋、堆肥和焚烧的处理能力所占比例分别为85%、5%和10%。
从地域空间分布来看，东部地区各类生活垃圾处理场225座，处理能力13.7万吨/日；东北地区处理场47座，处理能力2.89万吨/日；中部地区处理场96座，处理能力4.21万吨/日；西南地区处理场73座，处理能力3.17万吨/日；西北地区处理场38座，处理能力1.81万吨/日。东部、东北、中部、西南和西北各地区处理能力所占比例分别为53.1%、11.1%、16.4%、12.3%和7.1%。
2、城镇粪便与公厕
（1）粪便清运量
“十五”期间，随着城市人口的增长我国城市粪便清运量呈逐年上升趋势，粪便清运量增加1108万吨。至2005年，全国城市粪便清运量达到3937万吨，全国粪便清运量分布为：东部地区为2084万吨、东北地区为541万吨、中部地区849万吨、西南地区252万吨、西北地区212万吨，东部、东北、中部、西南和西北各地区粪便清运量所占比例分别为：52.9%、13.7%、21.6%、5.4%、6.4%。
（2）粪便处理
“十五”期间，粪便处理设施逐步开始建设和完善，2005年全国城市粪便的无害化处理量为2843万吨，其中：东部地区处理量为1869万吨、东北地区为226万吨、中部地区为559万吨、西南地区为161万吨、西北地区28万吨。2005年全国粪便无害化处理率达到72.2%，其中东部、东北、中部、西南和西北各地区的无害化处理率分别为89. 7%、41.7%、65.9%、64.2%、13.3%。

（3）公共厕所
“十五”期间公厕数量增加8445座，至2005年底，全国共建有114916座公共厕所，其中水冲式公共厕所为70772座，占公厕总数的61.6%。东部、东北、中部、西南和西北各地区的公厕总数分别为45637座、25755座、22421座、10840座、10263座，水冲式公厕所占比例分别为85.0%、12.1%、63.8%、85.1%、51.0%。2005年我国平均每万城市居民拥有公共厕所为3.20座，每平方公里城市建成区公厕数量为3.54座。其中东部地区分别为2.69座/万人和3.03座/平方公里、东北地区分别达到5.65座/万人和6.10座/平方公里、中部地区分别达到3.01座/万人和3.39座/平方公里、西南地区分别达到2.65座/万人和2.92座/平方公里、西北地区为3.64座/万人和3.61座/平方公里。
我国城市公共厕所经过几十年的研究、开发和建设，已有了很大的发展，经历了由露天到室内、旱式到水冲，由技术简单到复杂、综合的历程。公共厕所的内部环境、设施建设、技术和管理水平都有了很大提高，公众能够得到较好的环境卫生服务。
3、城镇保洁系统
“十五”期间，我国城市道路清扫面积快速增加，城市保洁设施机械化技术不断提高，机械化清扫发展较快。2005年，全国道路清扫面积为310806万平方米，机械化清扫面积为65605万平方米，机械化清扫率为21.1%。机械化清扫水平在不同城市之间存在较大差异，东部地区的机械化清扫率为27.1、东北地区为11.3%，中部地区为13.3%，西南地区为21.9%、西北地区为12.6%。
目前全国仍以人工清扫保洁为主，部分大城市将清扫、冲洗、机械、人工等组合为一体，形成了综合的“新型保洁法”以及“组合保洁法”，提高了保洁质量和水平。

（二）环卫管理现状
1、环卫行业管理
建设部及各级建设主管部门在城市环境卫生管理工作中充分发挥综合指导和宏观调控作用，各城市普遍设立了环卫行政主管部门、专业服务队伍和行政执法队伍及民办保洁队伍，形成比较完善的环境卫生管理体制，发挥环境卫生监督管理的作用。同时在“十五”期间陆续出台了一批政策法规，国务院修订和颁发了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》和《中华人民共和国可再生能源法》，依据国家法律法规，建设部或会同相关部委先后出台了《中国城乡环境卫生体系建设》、《关于加强城镇生活垃圾处理场站建设运营监管的意见》、《市政公用事业特许经营管理办法》、《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》、《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》、《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》、《城市建筑垃圾管理规定》、《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》，以及有关技术标准和规范性文件，基本政策构架初步形成。
2、环卫科技水平
近年来，我国在堆肥、卫生填埋、焚烧处理和资源化利用等方面取得了一批重大科技成果，环卫作业机械化水平稳步提高，2005年，全国共有市容环卫专用车辆64210台，“十五”期间平均年增长率达到了7.5％。建设部成立了环境卫生工程技术研究中心和环境工程技术推广办公室，国家也已开始将环卫专业技术人才的培养纳入国家高等教育体系，北京、上海、天津、广州、武汉等城市和高等院校拥有和开设了应用技术研究、开发和推广机构或学科（专业），并已初具规模。在社会上，有关环境卫生知识的普及得到关注。
3、基础设施投融资
国家和各级政府逐步加大了对环境卫生基础设施建设的投入，“十五”期间环境卫生固定资产投资为476亿元（其中垃圾处理为198亿元），比“九五”增加275亿元，是“九五”的3.7倍；但占城市市政公用设施建设总固定资产投资的比例有所降低，“十五”为2.23%，“九五”为2.72%。“十五”期间列入国家发改委年度计划的城市生活垃圾处理项目总计约490项左右（其中计划“十五”期间建成的约292项），项目计划投资约400亿元，其中国债累计投入约100亿元。
初步建立了垃圾处理收费制度，有171个城市实行了垃圾处理收费制度，占城市总数的25.9%。部分城市已经逐渐开始在生活垃圾处理设施建设通过招标方式，选择投资、建设、营运主体，并且鼓励国内外经济实体采用BOT的模式以及合资合作等方式进行投资建设，逐渐形成投融资多元化的格局。
4、环卫体制改革
各地加快了环卫事业单位改制步伐，一些经济比较发达的城市率先完成了事业单位转企业的改革，北京、上海、广州、石家庄等城市组建了各种类型的环卫清洁公司。道路清扫、公厕保洁、垃圾粪便清运等环卫作业普遍推行了经济承包责任制，各地城市实行了环境卫生有偿社会服务。北京、上海、广州、哈尔滨、成都等一些大城市对城市垃圾处理设施建设与运营实行了政府采购和招投标制度，引入了市场竞争机制，目前已经取得了一定的成效。

（三）主要问题
1、体制尚未理顺，基础管理薄弱
部分城市环境卫生行政主管机构不健全，管理职能分散；城市环境卫生管理体制改革进展较缓慢，仍然存在法制建设滞后、管理体制和运行机制与市场经济不相适应、产业化运作不规范、市场监管不力等一系列问题，统一开放竞争有序的市场也尚未形成。
多数城市环境卫生管理过程的基础数据管理缺乏必要的信息化管理设施和手段，许多城市缺少必要的计量设施与环境卫生日常监测，难以对设施所发挥的作用做出准确的评价，以及对于政府在决策时也缺少必要的和准确的基础依据。
2、专业规划滞后，缺少区域统筹
我国的环境卫生规划的编制近几年逐步受到重视，但是全国还有许多城镇有关垃圾处理系统的规划严重滞后于垃圾处理设施的建设，甚至有的地方至今未编制规划，使得垃圾处理设施建设决策缺少科学性和系统性。
各地垃圾处理设施的规划、管理、建设却缺乏协调统筹，各城镇之间“各行其是”、城镇内部“自成系统”，垃圾处理设施的规划和建设各城镇以各自行政区划为单位设置垃圾处理设施，缺乏协调机制集中处理。而且垃圾处理设施放在行政边界，却未形成邻近城镇共同使用垃圾处理设施的格局，造成资源的严重浪费。
3、生活垃圾收运尚不完善，处理水平提高缓慢
生活垃圾分类收集工作进展较为缓慢，源头分类收集与后续处理难以衔接，分类收集的效率普遍较低。许多中小城市收运装备简陋，对环境产生负面影响较大，同时在一些城市垃圾收运体系尚未做到全覆盖，而农村目前基本未建立起有效的垃圾收运系统，无法将生活垃圾及时收集和清运并得到有效处理。
生活垃圾处理能力难以满足垃圾清运量的增长速度，“十五”期间，661个设市城市生活垃圾集中处理率保持在50%~60%之间，处理方式以填埋为主，2005年填埋量占总处理量的85.4%，但相当数量的填埋处理不能达到无害化处理要求。至2005年底，全国设市城市生活垃圾无害化处理率约为30%左右，无害化处理率较低。
4、粪便处理能力较低，公厕建设任务较重
粪便处理系统的有关设施数量仍然不足，总体技术水平较低，尤其是小城市和中、西部城市的粪便清运设备老化程度严重，清运能力不足，大多数城市的粪便机械化清运率都有待提高。当前我国大多数城市粪便纳管前仍需通过化粪池，化粪池浮渣和沉渣的清运问题及其处理去向和处理技术仍然得不到有效解决。
我国城市公厕数量增加幅度较小，不同类型的城市的公厕建设发展不平衡，小城市、西部城市及东部地区的旅游城市的公厕数量相对较少；东北地区和小城市旧、旱厕改造的任务较重。
5、城镇保洁发展不平衡，机械化清扫水平较低
每年我国城市道路新增的规模非常大，但目前城市道路清扫保洁范围还未完全覆盖，不同等级道路的卫生状况差别较大，城市中心区和外围区域保洁力度不同，城乡结合部的道路未规范化清扫保洁。
我国城市道路机械化清扫率还很低，道路清扫大多还停留在人工作业阶段。国产机械清扫车质量需要提高，存在外形单调、功能单一、操作不方便、清扫效率低等问题。

6、历史欠帐较多，资金投入不足
环卫设施固定资产投资水平长期过低，历史欠帐较多。1990～2005年，环卫固定资产投资占城市市政公用设施建设投资平均仅为2.2%，环卫经费主要来源于地方财政，勉强维持垃圾收集和运输。环卫设施建设、运行和管理缺少稳定的资金来源，制约了环卫整体质量水平的提高。
不少城市尚未建立合理的运营投资偿还机制，环境卫生基础设施完全靠政府财政拨款建设，财政投入不足，投资渠道单一，建设和运营资金不足，垃圾处理收费体制不够完善，收费标准和收缴率较低，难以满足环卫基础设施建设和运营的需要。
（四）预测分析
1、生活垃圾
（1）产量
“十五”期间，我国城市生活垃圾清运量保持稳步增长的趋势，根据对历年统计数据进行回归分析，预计到2010年全国城市生活垃圾清运量达到1.8亿吨，日均约为50万吨/日。
（2）性质
预测生活垃圾构成的变化主要表现为：有机物仍然占较大比例，可燃物增多，可利用价值增大。其中，北方地区和小城市的生活垃圾中无机成分将会有所降低，有机物增加；南方地区和大城市的生活垃圾中有机成分将会有所下降，而纸类、塑料、金属等废品比例将进一步提高。
2、城市粪便
近年来我国城市粪便的清运量稳步增长，综合考虑城市人口、清运范围和污水管网的建设，预测至2010年全国城市粪便清运量将达到4520万吨，日均约12.4万吨/日。
四、规划目标
（一）总体目标
建立合理的垃圾收运、处理处置体系，优化配置综合处理技术和设施，提高垃圾无害化处理水平，推进城市垃圾处理向减量化、资源化发展。完善城镇日常保洁系统，提高城镇日常保洁能力和环境卫生公共服务设施的建设、运营和服务水平，营造清洁、优美的市容市貌和良好的工作、生活环境。积极推进城镇环境卫生行业政企分开、政事分开，形成市场机制，加强政府监管，促进垃圾处理产业化发展，基本建立我国城镇环境卫生体系，使城镇环境卫生行业逐步走上良性循环和可持续发展的轨道。
（二）主要目标
1、采取综合措施，尽可能减少生活垃圾的产生，鼓励包装物品的重复使用，制止商品的过度包装，使全国城市生活垃圾产生量和包装物品消费量持续增长的态势得到遏制。
2、合理推进城镇生活垃圾分类收集，完善垃圾收运系统，提高运输效率，提升环卫装备水平，合理调配资源，继续推广密闭压缩式生活垃圾运输车的使用。
3、大力提高城镇生活垃圾无害化处理水平，“十一五”期间，新增生活垃圾无害化处理能力不低于20万吨/日，城市生活垃圾无害化处理率不低于60%；新增粪便无害化处理能力2.1万吨／日，城市粪便无害化处理率达78%。
4、建立和完善城镇日常保洁系统，提高道路机械化保洁水平，“十一五”期末城市机械化清扫率达到25%；大力发展节水型公厕，完善公厕布局，加快旱厕改造， “十一五”期间旱厕改造率达到52%。
5、加快基础设施投融资改革，建立开放、规范的市场体系和运行机制，吸引境内外社会资金和企业参与基础设施的投资与运营，有条件的城市的垃圾处理设施建设和运营按照特许经营要求实施管理。
6、建立和完善环境卫生规划、政策、法规、标准和统计体系；建立完善环境卫生市场运作机制和突发事件应急处理机制；引导人民群众形成良好的环境保护和参与意识。

五、设施建设与管理规划
（一）生活垃圾管理建设规划
1、推行生活垃圾分类收集
加大宣传，促进公众的认识的提高和参与的积极性，有步骤地扩大生活垃圾分类收集试点的规模和城市数量，结合各地实际处理处置方式，根据国家标准规范生活垃圾分类方法和标识，分步实施、逐步推广分类收集；通过有效管理，尽可能地提高可回收物的利用率，实施源头减量。
2、完善固体废物收运体系
合理组织生活垃圾物流，确定收运模式，优化转运方式的组合形态，推行生活垃圾分类、集装、压缩运输。按标准建设一批与处理处置设施相配套的大中型垃圾转运站，实施城镇生活垃圾收集系统全覆盖；通过环卫装备的升级换代，实现固体废物收运车辆“全密闭、压缩化、高运能”，采取措施，降低对环境的污染；基本建立其他固体废物单独收运系统。

3、提高生活垃圾无害化处理水平
针对我国城市生活垃圾的特性，加强对垃圾产生的全过程管理，坚持因地制宜、技术可行、设备可靠、适度规模、综合治理和利用的原则下，合理选择卫生填埋、焚烧处理技术和生物处理技术其中之一或适当有机组合，鼓励采用综合处理方式。
对于经济较发达地区可选择先进的处理技术和设备，同时应采用多种技术有机组合，对于经济欠发达的地区，所建的处理设施在至少满足最低环保标准的条件下应该尽量因地制宜节省投资。对现有不达标垃圾处理设施进行技术改造和污染防治设施完善，新建处理处置设施在建设和运营中应符合国家有关技术标准和规范，有效防止二次污染，实现无害化处理。
4、因地制宜选择适宜的处理方式
“十一五”期间，作为生活垃圾最终处置方式的卫生填埋处理技术和设施是每个地区所必须具备的保证手段；要加强引导区域联合，统筹城乡生活垃圾处理处置，建设区域性生活垃圾处理处置设施，实现固体废物处理处置区域性管理和设施共享。
东部地区：垃圾处理应以卫生填埋为基础，在具备条件的城市，鼓励采用以焚烧为主或与生化处理技术多种方式进行有机组合；西南地区：现阶段可以卫生填埋处理为主，随着经济的发展，逐步加大焚烧或生化处理技术的使用比例；西北地区：生活垃圾处理以卫生填埋技术为主；中部地区和东北地区：生活垃圾处理现阶段应以卫生填埋为主，适度发展其它处理工艺。
5、加快处理处置设施建设
我国“十一五”期间计划新增的城市生活垃圾无害化处理能力为24万吨/日，平均每年新增4.8万吨/日。
东部地区：规划新增总处理能力12.0万吨/日；西南地区：规划新增总处理能力1.60万吨/日；西北地区：规划新增总处理能力1.68万吨/日；中部地区：规划新增总处理能力5.10万吨/日；东北地区：规划新增总处理能力3.81万吨/日。
“十一五”期间将改造现有约70%的不达标设施，总规模约采取封场、搬迁或改扩建等措施，最大限度的减少对周边环境的污染。
同时，规划选择不同区域、不同规模的城市建设一批餐厨垃圾处理设施示范项目，为逐步建立规范的餐厨垃圾收运处理系统取得经验。

（二）城镇粪便处理与公共厕所建设规划
1、发展和完善粪便处理系统
因地制宜采用多种模式的粪便收运处理方式，经济发展较快和排水管网基础较好的城市，大力发展污水粪便合并处理方式；排水管网普及率低且粪便农用无出路的城市，可选择粪便集中预处理、三格化粪池技术等处理方式；有粪便农用市场的城市和地区，可选择粪便农用资源化处理技术为主的处理方式。
2、提高粪便的无害化和资源化技术水平
完善排水管网，加强对化粪池的管理，研究相应工艺以增强系统对水冲粪便的消纳和处理能力，使粪便及其粪渣达到无害化排放；进一步加强粪便好氧堆肥和厌氧消化制沼工艺中的关键技术的研究，促进粪便资源化技术的推广。
3、促进粪便处理设施建设
规划“十一五”期间我国新增城市粪便处理能力2.1万吨/日，粪便无害化处理率达78%。
东部地区新增处理能力0.96万吨/日、东北地区新增处理能力0.24万吨/日、中部地区新增处理能力0.55万吨/日、西南地区新增处理能力0.17万吨/日、西北地区新增处理能力0.18万吨/日。
4、逐步提高公厕服务质量
规范公厕建设标准，逐步提高公共厕所服务质量；依靠科技，改造旱厕，大力发展环保、节水、节能和生态型公厕，水资源缺乏地区应初步建立循环用水的构架；以人为本，加强无障碍厕所（位）的设置，优化男女厕位比例；完善公厕导向系统，规范导向标志标识；储备移动式公厕，提高应急反应能力，维护公共卫生安全。
5、加快公厕的建设与改造
综合考虑城市人口和城市建设面积等发展趋势，预计全国至2010年需新建2～3万座公厕。各地应按环境卫生设施设置标准进行规划和建设，应充分考虑用地类别和人流密度，完善公厕布局，合理确定公厕等级，以方便公众使用。
“十一五”期间，全国各城市应加速旱厕改造步伐，规划至2010年全国旱厕改造率为52％，其中东部、东北、中部、西南、西北地区城市旱厕改造率分别为95％、38％、45％、88％、55％，预计全国将改造旱厕2.28万座。
（三）城镇保洁系统建设规划
1、提高道路保洁水平
大力发展城镇道路保洁作业机械化，逐步实施道路保洁管理全覆盖，提高中小道路及城乡结合部等区域道路保洁水平，加强道路两侧环境卫生责任区保洁制度管理，开发中、小型道路机扫、冲洗设备，发展技术先进的冲洗、除雪、除污等专项保洁机具，注重节能和节水。
2、加强水域保洁管理
“十一五”期间，建立健全城镇水域保洁管理体制；完善与水域保洁相关的各项法律，制定城镇水域保洁专项规划；保证水域保洁的人员、设备、码头岸线、各项资金的正常投入。
3、协调保洁水平发展
在提高中心城区保洁水平的同时，大力提高城乡结合部和旧住宅小区的的保洁水平，解决脏、乱、差的老大难问题，使城乡保洁水平均衡发展；在提高道路保洁水平的同时，逐步提高水域、居住区、建（构）筑物清洗、机动车车容、公共设施等的保洁水平，使城镇的生活和工作环境得到全面改善。
（四）环境卫生管理规划
1、更新理念，实现环境卫生长效综合管理
从管理的体系架构、法制建设、目标设计和手段运用上更新理念，确立政府、企业、公众多元参与管理体系，坚持立法、执法、监督相统一，体现环境效益、社会效益、经济效益相协调，强调行政手段、法律手段和经济手段并用。采用多种管理方式、管理手段，实行分级分权的综合管理。
2、完善规划，构建城市环境卫生体系
逐步建立和完善环境卫生专业规划体系，结合省域城镇体系规划和城市总体规划的编制，加快环境卫生专业规划的编制，所有省、自治区编制完成城乡环境卫生总体规划，地级以上城市完成环境卫生专业规划，50%的县级市完成环境卫生专业规划。通过构筑环境卫生治理和管理的政府行政体系、市场运行体系、社会参与体系和突发事件应急体系等四大体系，基本建立起城市环境卫生体系，加强对市容环境的综合整治和环境污染的治理，促进城乡生态环境的良性循环。
3、深化改革，推进垃圾处理产业化发展
进一步完善法律法规建设，落实配套政策。理顺政府和行业管理体制，加快环卫事业单位转企改制步伐，深化垃圾处理管理体制和运行机制的改革。制定垃圾收费管理办法，加大宣传力度，强化征收手段，全面推行垃圾处理收费政策。优化投资结构，建立以政府投入为主的多渠道投融资体系。加强对《市政公用事业特许经营管理办法》及《示范文本》的宣传，实施垃圾处理特许经营制度，完善技术、设备、咨询、设计、施工、监理等的市场准入制度。加强政府监管，保障环卫产业化健康有序地发展。
4、依靠信息，建立环卫基础数据与安全系统
制订科技信息发展战略规划，加强固体废物的基础数据工作，建立和完善环卫行业专业基础数据库，整合管理信息资源，大力推进市容环卫行业信息资源共享，完善环卫与安全信息、应急监控和预警体系，建立环卫数字化指挥系统，提高城市环境综合治理水平。
5、发展科技，提升环境卫生管理水平
加大科技投入力度，加强全国环境卫生管理部门的科技队伍的建设，推进重点领域的技术进步和关键技术攻坚，提高技术、装备水平和材料摄影师。按照科技创新的原则，从垃圾的分类收集、处置到资源化进行系统集成，加强垃圾处理适用技术的开发与评估加强科技示范的引导作用，建立示范工程。

（五）投资估算
1、投资估算
规划 “十一五”期间全国城镇环境卫生固定资产总投资约为1115亿元（以生活垃圾处理和粪便处理设施占环卫固定资产投资的45%计），其中：
(1)新建生活垃圾处理设施493亿元；
(2)不达标处置设施治理73亿元；
(3)转运设施与收运系统建设155亿元；
(4)餐厨垃圾处理示范工程3亿元；
(5)城镇粪便处理设施8.4亿元；
(6)公共厕所新建与改造113亿元。
2、资金来源
在充分发挥市场配置资源的前提下，以政府投入为主导，提高投资效率，以多种形式吸收社会资金，建立多元投资机制、实现投资主体多元化。根据经济发展水平，结合各地实际情况，可采取中央财政贴息方式、中央投资补助方式、中央政府全额投资、地方政府全额投资、社会融资和国际融资等多种不同的资金筹措方式。
（六）重点建设项目布局导向
“十一五”全国城镇各区域环卫重点建设项目布局详见下表：
项目全国东部东北中部西南西北
生活垃圾处理（万吨/日） 24.2 12.0 3.8 5.1 1.6 1.7
粪便处理（万吨/日） 2.1 0.96 0.24 0.55 0.17 0.18
公共厕所（万座）新建 3.0 3.0
改造 2.28 0.65 0.86 0.37 0.13 0.28
六、配套政策
（一）环境卫生产业政策
1、推进体制改革
要积极推进政事分开、政企分离，加快作业服务单位转制企业的改革，并完善人员安置政策；要改革项目立项、审批管理制度，完善政府采购政策。
2、实现产业发展
优化产业结构，建立健全竞争机制，培育市场主体，建立市场准入和政府特许经营制度。
3、推行特许经营
开放建设、运营和作业市场，建立完善环卫作业的市场运行机制，鼓励社会资本、外国资本参与设施建设，允许跨地区、跨行业参与企业经营，通过招标形式选择设施经营或作业承包单位。
4、完善政府监管
建立规范、科学、高效的政府监管机制，健全行业监管体系，完善法规和标准体系，制（修）订符合国情的污染物排放标准，加大市场监管力度，实行垃圾排放许可证制度，加强环境卫生监测网络及能力建设。
5、强化行业管理
培育和完善行业咨询体系，规范和发展市场中介机构，充分发挥行业协会作用。
（二）环境卫生经济政策
1、实施垃圾收费
加大垃圾收费工作力度，全面开征垃圾处理费，健全垃圾收费制度，实行价格听证制度，制定收费标准，鼓励地方积极探索垃圾收费的有效形式和手段。
2、实现多元化投资
继续加大国债投资建设基础设施，完善政府投入为主导、社会参与、市场运作的投融资机制，放开投融资市场，完善以公共财政为主导的环境卫生基础设施建设投资体制，鼓励社会资本以收购生活垃圾处理企业产权等多种形式进入环卫行业。
3、完善经济激励政策
妥善处置改制单位国有资产，落实改制过渡期相关优惠政策，加强和完善有关激励政策，建立合理可行的垃圾处理补贴政策，实行合理可行的税费减免政策。
（三）环境卫生技术政策
1、贯彻环境保护基本国策
实行“设计、施工、运行”三同时政策，城乡统筹、合理布局、资源共享，合理确定垃圾处理设施布局和规模，鼓励进行区域性设施规划和生活垃圾集中处理，合理利用土地，切实保护耕地，实现节约土地。
2、加强规划工作
加快完善环卫规划体系，各省、自治区、直辖市建设行政主管部门要负责编制省级环卫设施建设与发展规划，各城市政府要组织编制环卫专业规划、纳入城市总体规划并实施。
3、实施生活垃圾全过程管理
加强生活垃圾源头减量，限制过度包装，建立健全废旧物资回收网络，鼓励净菜上市；推广生活垃圾分类收集，鼓励压缩式、封闭化收运，提高运输效率；加强科技攻关和技术集成，选用适宜的处理技术和装备；积极探索多元处置新路，推广适宜的生活垃圾综合处理及资源利用技术。